השופטת
ברק-ארז:
1. מהו
הטריבונל המינהלי המוסמך לדון בעניינם
של מסורבי כניסה לישראל – בית הדין לביקורת
משמורת של שוהים שלא כדין (להלן: בית הדין
לביקורת משמורת)
או בית הדין לעררים הפועל לפי סעיף 13כג לחוק
הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן בהתאמה: בית
הדין לעררים ו-חוק
הכניסה לישראל או החוק)?
זו השאלה העקרונית הנדרשת להכרעה בבקשת רשות הערעור דנן...
19. לאחר
ששקלנו את הדברים החלטנו לקבל את הערעור. מסקנה זו מתחייבת לשיטתנו מן ההבחנה
הברורה הקבועה בחוק הכניסה לישראל בין סירוב כניסה לישראל לבין המשטר המשפטי החל על
מי ששוהים בה שלא כדין.
20. סירוב כניסה לישראל –
ההסדרים בעניין זה קבועים בסעיפים 9 ו-10 לחוק הכניסה לישראל. סעיף 9 קובע בעניין
זה כך:
"מי
שבא לישראל ורוצה להיכנס אליה, רשאי קצין בקורת הגבולות לעכב את כניסתו עד לבירור
אם רשאי הוא להיכנס, ולהורות מקום ששם יימצא עד גמר הבירור או עד ליציאתו
מישראל".
בהמשך
לכך מוסיף וקובע סעיף 10:
"(א)
מי שבא לישראל ונמצא שאינו רשאי להיכנס אליה, רשאי שר הפנים להרחיקו
מישראל.
(ב)
קצין בקורת הגבולות רשאי להחזיק אדם כזה במקום ובאופן שקבע שר הפנים עד ליציאתו
מישראל או עד להרחקתו ממנה".
21. מנגנון
הביקורת השיפוטית על החלטות אלה מעוגן בסעיף 13כג לחוק הכניסה לישראל, הנכלל בפרק
הרביעי(1) לחוק שעניינו "בית הדין לעררים". סעיף זה
קובע כי בית הדין לעררים –
"ידון בעררים על החלטה של רשות המנויה בתוספת,
בענייני כניסה
לישראל,
שהייה וישיבה בישראל או יציאה ממנה או בענייני אזרחות, המנויים בתוספת" [ההדגשה
הוספה – ד' ב' א'].
התוספת
לחוק מונה בהקשר זה מספר חיקוקים, ביניהם חוק הכניסה לישראל (למעט החלטה לפי סעיף
11א לו).
22. שהייה בישראל שלא כדין –
הסדרים שנוגעים לשוהים שלא כדין בישראל מצויים בפרק הרביעי לחוק הכניסה לישראל
שעניינו "הרחקה ומשמורת". בהקשר זה קובע החוק כי מי שאינו אזרח ישראלי או עולה לפי
חוק השבות, התש"י-1950 ואשר נמצא בישראל ללא רישיון ישיבה יורחק מישראל בהקדם
האפשרי (סעיף 13(א) לחוק). בהמשך לכך, קובע סעיף 13(ב) לחוק כי הרחקתו מישראל של
שוהה שלא כדין תהיה על פי צו הרחקה שניתן בידי שר הפנים, וכי עד הרחקתו הוא יוחזק
במשמורת על פי צו משמורת שניתן על ידי הממונה על ביקורת הגבולות – אלא אם כן שוחרר
בערובה (סעיף 13א לחוק).
23. סעיף
13ו(א) לחוק מונה את העילות שבהתקיימן רשאי
הממונה על ביקורת הגבולות להורות על שחרור ממשמורת. כמו כן, סעיף 13יא לחוק קובע את
ההוראה בדבר מינויו של בית דין לביקורת משמורת, וסעיף 13יב קובע
כך:
"בית
הדין לביקורת משמורת יקיים ביקורת שיפוטית על החלטות בדבר החזקת שוהה שלא כדין
במשמורת, לרבות לענין שחרור בערובה ולענין התמשכות ההחזקה במשמורת בשל עיכוב בביצוע צו
הרחקה".
24. להשלמת
התמונה יצוין כי חוק הכניסה לישראל אף קובע הוראות נוספות לעניין מנגנון פעולתו של
בית הדין לביקורת משמורת, שאין צורך להציגם בפירוט, ובכלל זה כאמור קובע כי מוחזק
במשמורת יובא לפני בית הדין לביקורת משמורת בהקדם האפשרי ולא יאוחר מתום 96 שעות
מעת תחילת החזקתו (סעיף 13יד(א) לחוק).
25. ההשוואה בין ההסדרים –
על רקע כל האמור, אנו סבורים כי במישור העקרוני הדין עם המדינה. מעיון בחוק הכניסה
לישראל אנו למדים כי המסלול הדיוני בבית הדין לביקורת משמורת מקורו במתן צווי
משמורת על ידי הממונה על ביקורת הגבולות – מה שלא נעשה בכל הנוגע למסורבי כניסה. במובן זה, איננו סבורים כי ההבחנה שעליה
הצביעה המדינה היא "מלאכותית", כטענת המשיבים. המדובר בהבחנה משפטית המבטאת מדיניות
חקיקתית, וכן מבטאת את המשמעות המיוחדת של החלטה בדבר סירוב
כניסה.
26. כאשר
הדברים נבחנים במישור של הגנה על זכויות ראוי להטעים כי החוק אמנם מבחין בין
המסלולים הדיוניים, אך הפניית עניינם של מסורבי כניסה לבית הדין לעררים בלבד אינה מובילה לתוצאה קשה. כפי שהבהירה המדינה
במפורש בטענותיה, לבית הדין לעררים מוקנית
הסמכות לבחון את סבירות ההחלטה לסרב כניסה לישראל, ובמידה שהוא מוצא כי החלטה כאמור
אינה סבירה רשאי בית הדין לבטל את ההחלטה ולהתיר את הכניסה לישראל, תוך קביעת תנאים
לעניין או ללא כל תנאי. זאת ועוד: הדוגמאות שהציגה המדינה למקרים שבהם כך פעל בית
הדין מלמדות כי אין בהקשר זה מניעה משפטית או עמימות מעשית באשר לסמכויות בית הדין
(וכאמור, אף המשיבים עצמם פנו במקרה זה בתחילה לבית הדין לעררים, שם נמחק ההליך ביוזמתם ולא ביוזמת בית הדין). ויודגש:
סעיף 13כז לחוק הכניסה לישראל קובע כי "בית הדין לעררים ידון בערר בהתאם לעילות, לסמכויות ולסעדים שלפיהם דן בית משפט לעניינים מינהליים, בעתירה מינהלית, לפי
סעיף 8 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים". אם כן,
ברי כי לבית הדין לעררים סמכות לתת לפונה אליו
מגוון סעדים, ובכלל זה ליתן במקרים המתאימים
סעד זמני המתיר כניסה לישראל עד להכרעה בערר שהוגש לו. אין זו "סמכות נגררת" –
כטענת המשיבים – אלא סמכות ישירה המוקנית לו מכוח הוראות חוק הכניסה לישראל. כמו
כן, על רקע זה אין יסוד לטענת המשיבים לפיה מסורבי כניסה עשויים למעשה לשהות במתקן המסורבים ללא
הגבלת זמן.
27. היערכות מינהלית מתאימה –
על רקע כל האמור, השאלה העיקרית שהטרידה אותנו נגעה לנוהל הקובע
את מסגרת
הזמנים לביקורת
יזומה על ההחזקה במתקן המסורבים. בעוד שבכל הנוגע לשוהים בלתי חוקיים הנתונים
במשמורת לפי צו משמורת שהוצא בעניינם קובע חוק הכניסה לישראל מנגנון ברור להבאתם
בפני בית הדין לביקורת משמורת בתוך 96 שעות, בעניין מסורבי כניסה לישראל החוק אינו קובע מנגנון דומה. למעשה,
המנגנון הרלוונטי נקבע – כפי שהוסבר לעיל – בנוהל המסורבים, הקובע כי עניינם של
מסורבים המוחזקים במתקן מעל 30 ימים יובא בפני מנהל מינהל ביקורת גבולות "לצורך בחינת המשך ההחזקה
במשמורת".
28. בעניין
זה אנו סבורים כי יש לכאורה טעם בטענות שהעלו המשיבים בכל הנוגע לפרק הזמן הארוך
שעלול לחלוף טרם יועמד עניינם של מסורבי הכניסה לביקורת. בית משפט זה כבר עמד על חשיבותה
של ביקורת יזומה של גורם שיפוטי או מעין-שיפוטי המופעלת בעניינם של מוחזקים בארץ
זרה, לנוכח עמדת הנחיתות המובנית שלהם (ראו למשל: בג"ץ 8425/13 איתן
– מדיניות הגירה ישראלית נ' ממשלת ישראל,
פסקה 179 לפסק דינו של חברי השופט ע' פוגלמן (22.9.2014)).
דברים אלה יפים גם לענייננו. אכן, כפי שצוין לעיל, המדינה הצהירה בפנינו על כוונתה
להביא לשינוי נוהל המסורבים כבר בימים הקרובים, כך שהתקופה האמורה תקוצר מ-30 ימים
ל-14 ימים. מבלי לקבוע מסמרות בדבר נעיר כי אנו סבורים כי קיצור כאמור עשוי להיות
לא מספק במכלול הנסיבות, וכי טוב תעשה המדינה לו תשקול קביעת תקופה קצרה יותר. כמו
כן, ניתן לצפות שהמדינה תעגן בנוהל המסורבים חובת יידוע בדבר זכותם של המוחזקים
במתקן המסורבים לפנות לבית הדין לעררים על פי
החוק.
29. סוף
דבר: בכפוף להערותינו בפסקה 28 לעיל, הערעור מתקבל. המשמעות היא כי ההליכים שמנהלים
המשיבים בבית הדין לביקורת משמורת יימחקו, אולם זכותם שמורה לפנות בהליך המתאים
לבית הדין לעררים, ככל שמי מהם יחפוץ בכך. אין צו
להוצאות.