ביהמ"ש העליון קיבל ערעור של
תובעים נגד דחייה ללא דיון של בקשה לאישור תובענה ייצוגית בעניין הוצאות גבייה בלתי
סבירות של דוחות חנייה בעיריות טבריה ואילת. השופט מלצר החזיר את הדיון לביהמ"ש
המחוזי:
14. לשיטתי
– אין די בכך ש"הוצאות הגביה" שבהן הרשות מחייבת את הפרט לא עולות על הסכום המירבי
הנקוב בתקנות כדי
להוביל למסקנה שהתנהלותה של הרשות בהקשר זה היא בהכרח "כדין". כך מתחייב לדעתי,
מלשון התקנות ומתכליתן
לנוכח הוראות החוק המסמיך וממה שנאמר בהליכים שקדמו לאישורן של התקנות האמורות,
ואף בשים לב לחובות הכלליות המוטלות על הרשות המינהלית, ביחסיה עם הפרט. לגבי דידי,
התקנות לא
נועדו לפטור את המשיבות (ורשויות כדוגמתן) מהחובה המוטלת עליהן לפעול
בסבירות, במידתיות ובהגינות בגביית חובות מן הפרט. בתוך-כך, ומבלי להכריע סופית
בשאלות אלו לגופן בשלב זה, סבורני כי המשיבות לא היו רשאיות לגבות, באופן
"אוטומטי", את הסכומים המירביים הנקובים בתקנות בגין
אמצעי הגביה שהופעלו נגד המערערות (וכנגד חברי הקבוצה הנטענת), וזאת מבלי לבחון
מראש את עלותן של ההוצאות הישירות הנדרשות לשם הפעלת המנגנונים השונים, וכן
את סבירות ומידתיות הפעלתם של אמצעי הגביה שננקטו בפועל בנסיבות העניין (בין השאר
ביחס לסכום החוב). מכאן נובע, לגישתי, כי במקום שבו לא הופעל שיקול דעת כמתחייב מן
האמור לעיל, או כאשר מתברר, לכאורה, שהרשות ביקשה "לכסות", באמצעות "הוצאות
הגבייה", עלויות, אשר חורגות מן "ההוצאות הישירות" הנדרשות לצורך הפעלתם של אמצעי
הגביה בפועל – יש מקום לטענה שלפיה הרשות אכן התנהלה "שלא כדין".
את
הטענות האמורות, ככל שעולה מהן שהמערערות אמנם גבו סכומים ביתר מחייבים שכנגדם
הופעלו אמצעי אכיפה לפי סעיף 12ט לפקודת
המיסים (גבייה) – ניתן
עקרונית וראוי לברר, לדעתי, במסגרת של תובענה ייצוגית...
(א) גביית
הוצאות האכיפה המירביות איננה בהכרח חוקית וסבירה
17. כפי
שציינתי לעיל – לא מקובלת עלי הטענה שלפיה מעת שנקבעו
סכומי מקסימום בתקנה,
חזקה היא כי בכל מקרה סביר לגבות
אותם, ולפיכך כל עוד המשיבות לא חרגו מתקרת הסכומים
האמורים – ממילא לא מוטלת עליהן חובה לבחון מה הן ההוצאות הישירות הנובעות בפועל מהליכי
הגבייה ולשמור על יחס סביר ומידתי בינן לבין סכום החוב. אני אף סבור כי אין
מקום לטענה שלפיה לא חלה על המשיבות חובה לפרט מה הוא הבסיס לחישוב הסכומים שנגבו
בפועל. לגישתי פרקטיקה של גביית סכומי המקסימום הקבועים בתקנות ביחס
ל"הוצאות אכיפה", ללא בחינה של ההוצאות הישירות הנובעות בפועל מהליכי הגבייה
שהרשות מבקשת לנקוט בהן – נוגדת את החובה המוטלת על הרשות לעגן את החלטותיה
בנתונים מבוררים, ואת חובתה להפעיל שיקול דעת ולהתנהל בסבירות ובמידתיות בהפעלת
סמכויותיה (ראו: דפנה ברק ארז, משפט
מנהלי כרך
ראשון (2010), בעמ' 201 (להלן: ברק
ארז);
אליעד שרגא ורועי שחר המשפט
המנהלי כרך
ראשון (2010), בעמ' 305-300; ברוך ברכה משפט
מינהלי כרך
שני (תשנ"ו) בעמ' 283-2755).
מסקנתי
האמורה מבוססת, בין היתר, על לשונה של הפקודה שמכוחה
הותקנה התקנה,
ועל לשונן של התקנות.
אבהיר ואפרט את הדברים מיד בסמוך.
18. תקנות
המסים גביית הוצאות מרביות תוקנו
מכוחה של פקודת
המיסים (גביה),
אשר העניקה לשר האוצר סמכות להתקין תקנות ביחס להשתת ההוצאות שהוצאו במסגרת הפעלתם
של אמצעי אכיפה כנגד חייב, בנוגע לחוב שניתן לגבותו לפי פקודת
המיסים (גביה).
סמכויותיו של שר האוצר הוגדרו בסעיף 13 לפקודה באופן
הבא:
"שר
האוצר רשאי להתקין תקנות -
(א)...
(ב)...
(ג)
בדבר האגרות והמשימות בעד כל פעולה שעפ"י פקודה זו לרבות בדבר הוצאות
סבירות שבהן
ניתן לחייב סרבן בשל אמצעי אכיפה שננקטו לפי פקודה זו, וקביעת
סכומים מרביים להוצאות כאמור...".
(ההדגשות
שלי – ח"מ).
כפי שכבר צוין לעיל, בתקנה 1
לתקנות האמורות,
נקבע כי:
"הופעלו
אמצעי אכיפה מכוח הפקודה בשל חוב מס ניתן
להוסיף עליו את ההוצאות
הישירות שהיו
כרוכות בהפעלת אמצעי האכיפה ובלבד שאמצעי
האכיפה מנוי בתקנות אלה ושסכום הוצאות פעולה כמפורט בטור א', לא יעלה
על הסכום הנקוב
לצדה, בטור ב'".
(ההדגשות
שלי – ח"מ).
משילוב
ההוראות הנ"ל עולה כי גבייה מעבר לסכום
הנקוב בתקנות היא
בוודאי מנוגדת לדין ואף איננה סבירה, ואולם מכך לא עולה
בהכרח שכל
גבייה של הסכומים המירביים הנקובים בתקנה –
סבירה. למעשה, נראה כי התקנה יש
בה רק הסמכה לרשות לאפשר לה לגבות סכומים בגין "ההוצאות
הישירות"
שהוציאה בגין אמצעי האכיפה שהפעילה (ואלה בלבד). בכלל זה ניתנה לרשות סמכות – שהיא,
למעשה, חובה – להפעיל שיקול דעת, זאת הן ביחס לעצם גבייתן של ההוצאות
הישירות האמורות ("ניתן
להוסיף"),
הן ביחס לסכומים הנגבים מהחייב בגין הוצאות הגביה שהוציאה הרשות בפועל
("ובלבד...
שסכום הוצאות פעולה...לא יעלה על הסכום הנקוב לצדה"),
דהיינו הכל כפוף למגבלה של סבירות ומידתיות. הנה כי כן, התקנה
מעמידה רף עליון, שממנו אין לחרוג, אולם ברור ממנה כי לא מוטלת על
הרשות חובה, או רשות לגבות את הסכום המירבי הנקוב בה בכל
מקרה.
תימוכין
נוספים לעמדה זו ניתן למצוא בהוראות תקנה 2 לתקנות,
המורה כדלקמן:
הוצאות
חריגות
" הממונה
על הגבייה רשאי לאשר הוצאה חריגה שהיתה כרוכה בהפעלת אמצעי אכיפה ושמנויה בתקנה 1,
בסכום הגבוה מהנקוב בה, אם נוכח כי מטעמים מיוחדים שיירשמו ויומצאו לסרבן, ההוצאה
החריגה הכרחית לצורך גביית החוב, וכי היא סבירה בנסיבות העניין, לרבות בשים לב
לסכום החוב, ובלבד שסכום ההוצאה כאמור לא יעלה על 50% מגובה החוב המקורי בתוספת
הצמדה וריבית, או 50,000 שקלים חדשים לפי הנמוך מביניהם; לעניין זה, "הוצאה חריגה"
– הוצאה שהיתה חיונית לצורך הפעלת אמצעי אכיפה לפי הפקודה, שנדרשה רק בשל נסיבותיו
המיוחדות של אותו מקרה או של הנכס המסוים שלגביו הופעלו אמצעי האכיפה, ושהיא אינה
נדרשת בדרך כלל לצורך הפעלת אמצעי אכיפה לפי הפקודה."
19. המסקנה
הנ"ל מתבקשת גם מהשוואה (על דרך ההיפוך) של לשונה של תקנה
1 הנ"ל
– ללשונו של סעיף 25(א) לתקנות מס
ערך מוסף, תשל"ו-1976 (להלן: תקנות מס
ערך מוסף),
העוסק, אף הוא, בהוצאות הכרוכות בדרישות תשלום, וקורא כך:
"הופעלו
הליכי גבייה על פי פקודת המסים (גבייה), בשל חוב מס, ייווספו
עליו ההוצאות
הכרוכות בדרישת התשלום, בגבייתו ובעיקול טובין, בשיעורים
אלה:
(1)
לכל הודעה בדבר דרישה לתשלום מס, כתב הרשאה, או מתן צו למכירת נכסים – 38 שקלים
חדשים...".
(ההדגשות
שלי –
ח"מ).
עינינו הרואות: תקנה 1 לתקנות
המסים גביית הוצאות מרביות נבדלת
מסעיף 25(א) לתקנות מס
ערך מוסף הנ"ל,
אשר נוקט בלשון קטיגורית, שאיננה מאפשרת
הפעלת שיקול דעת – הן ביחס לעצם החיוב בהוצאות הרשות בגין הליכי הגבייה
("ייווספו
עליו"),
והן ביחס לסכומים שיש להוסיף בגין כל פעולה שננקטה, המנויה בסעיף
האמור ("בשיעורים
אלה").
20. התוצאה
הנ"ל אף עולה בקנה אחד עם האופן שבו פורשה קביעתו של המחוקק, בציינו שיעורים, או
סכומים מירביים בדברי חקיקה אחרים – שם הובנו הדברים כהצבה של רף
עליון המחייב
הפעלת שיקול דעת בקביעתו של הסכום הפרטני בנסיבותיו הקונקרטיות של המקרה,
או במקרים מסוג מסוים (ראו למשל בהקשר זה, לשם המחשה בלבד: חוק
העונשין, התשל"ז-1977 (ובפרט
סעיף 35(א) לחוק זה); צו ההרחבה הכללי בדבר השתתפות המעסיק בהוצאות נסיעה לעבודה
וממנה ו-ע"ע (ארצי) 100/06 עיריית
טירה נ' עבד אלרחמן קשוע (22.05.2006),
הדן בצו האמור).
לענין
הפעלת שיקול הדעת, בהקשר לנוסח תקנות דומה – עיינו עוד: רע"א
7021/01 הרשות
לניירות ערך נ' אפיקים ניהול קרנות נאמנות 1989 בע"מ (11.3.2003); ע"א
5546/97 הוועדה
המקומית לתכנון ולבנייה קריית-אתא נ' הולצמן,
פ''ד נה(4) 629 (2001); ע"א 201/13 אליהו
חברה לביטוח בע"מ נ' מדינת ישראל (11.5.2015).
(השוו גם: רע"א 729/04 מדינת
ישראל נ' קו מחשבה בע"מ(26.4.2010), ביחס
ללשונן של התקנות שעמדו במוקד הדיון שם).
21. כאן
המקום לציין כי הטענה שלפיה הרשות רשאית לגבות באופן "אוטומטי" את הסכומים המירביים
הנקובים בתקנות
המיסים (גביה) –
נדחתה, לאחרונה, ב-ת"צ (ת"א) 10343-03-13 עדי
ליבוביץ נ' עירית תל-אביב-יפו (19.03.2015)
(מפי השופטת י' שיצר) (להלן: עניין
ליבוביץ), באותה
פרשה נפסק, לאחר ניתוח הוראות הדין הרלבנטיות והרקע לחקיקתן, כדלקמן:
"העירייה
איננה רשאית לגבות אוטומטית את הסכום המקסימלי שקבוע בתקנות כסכום קבוע, בלי קשר
להוצאות הישירות שבפועל הוציאה העירייה לצורך אמצעי אכיפה ספציפי, ביחס לחייב
ספציפי".
(שם,
בפיסקה 10).
על
פסק-הדין האמור הוגש, אמנם, ערעור (והוא תלוי עדיין ועומד –
ראו: עע"מ 2748/15), ואולם ערעור זה נסוב על קביעות אחרות בפסק-הדין.
בגדרי הערעור האמור ציינה המערערת (תאגיד המים של עיריית תל-אביב) באופן מפורש
כי היא איננה טוענת עוד שבכל
מקרה היא
רשאית להוסיף את הסכום המירבי הקבוע בתקנות.
(עיינו גם: ת"צ 17506-08-14 מיכל בן
כנען נ' עירית רמת השרון(01.04.2015,
מפי השופטת ר'
רונן)
וכן הודעת חדילה של המדינה בגדר ת"צ 20588-04-14 שריזלי
נ' מדינת ישראל,
שם הציגה רשות
המיסים עמדה
דומה, לפיה אין לגבות אוטומטית את הסכום המרבי, אלא את סכום ההוצאה בפועל, זאת
בכפוף לשמירת זכותה של הרשות המבצעת ליזום שינויי חקיקה).
22. ממכלול
הדברים הנ"ל עולה, איפוא, כי יש לכאורה ממש בטענה שלפיה היה על המשיבות
להפעיל שיקול
דעת בבחינת
הסכומים שנגבו כ"הוצאות ישירות", ולא די בכך שנגבו, באופן
אוטומטי,
הסכומים המירביים הנקובים בתקנות –
כדי להעיד על סבירותה ומידתיותה של הדרישה לתשלום בעבור הוצאות הגבייה
שננקטו.
לא
זו אף זו. בעניינן של המערערות – המשיבות גבו (באמצעות חברה חיצונית, המבצעת את
הגביה על דרך של מיקור חוץ) הוצאות בגין הפעלת אמצעי אכיפה, שעלותן גבוהה מסכום
החוב. גביה שכזו ראויה לבדיקה, אם היא חורגת לכאורה ממתחם הסבירות והמידתיות, מחמת
הטעמים שיפורטו להלן.
(ב) גביית
הוצאות אכיפה שעלות הפעלתן גבוהה משמעותית מסכום החוב
23. בית
המשפט קמא הנכבד סבר כי אין בדין דבר המונע מהרשות לדרוש מהחייב החזר הוצאות בגין
נקיטה באמצעי אכיפה, שעלות הפעלתם גבוהה מסכום החוב. גם במישור זה דעתי, בכל הכבוד,
שונה, ולו
לגבי מקום שבו אין פרופורציה מידתית בין הוצאות האכיפה לסכום החוב,
הכל כמבואר להלן...
העולה
מן האמור מלמד כי מעצם העובדה שבתקנות פורטו אמצעי
אכיפה שונים
– לא ניתן להסיק, מניה וביה, כי הללו ניתנים כולם להפעלה בכל מקרה ומקרה,
תוך השתת העלות הנדרשתלהפעלתם – על החייב, מבלי להתחשב בפרמטרים נוספים, כגון:
גובה החוב וחלוף הזמן מעת היווצרותו. הנה כי כן הרשות מחוייבת
להפעיל שיקול
דעת ולעצב
מדיניות כללית לפיה יופעלו סוגי מנגנוני אכיפה שונים בנסיבות ובמקרים נבדלים,
ולמצער נדרש ממנה לערוך מידרג מסוים בין אמצעי האכיפה השונים, בין השאר, בהתחשב
בגובה החוב.
25. זאת
ועוד – אחרת. אין בעובדה שאמצעי האכיפה מכוח הפקודה ננקטים
כלפי מי שהם לכאורה בגדר "סרבני תשלום" כדי להקהות מחובתה של הרשות לפעול ביחס
אליהם, בהתאם לאמות-המידה הכלליות החלות עליה ביחסיה מול הפרט. מאחר שעסקינן בהטלת
חיובים כספיים, הרי שאת סבירות פעולתן ומידתיותן של המשיבות יש לבחון, איפוא,
לאור הפגיעה בזכות לקניין שנגרמת למערערות ולחברי הקבוצה שהן מבקשות לייצג, כתוצאה
מהתנהלותן של המשיבות, וזאת מכיוון שגם קניינם של סרבני תשלום איננו בגדר "הפקר"
(ראו: בג"ץ 6824/07 מנאע נ'
רשות המסים(20.12.10)).
יתר
על כן פקודת
המיסים (גביה) היא
חיקוק מנדטורי, שאף כי שרד במשפט הקיים – יש לראותו כמעניק סמכויות מרחיקות לכת
לרשות לבצע גביה מבלי להידרש להחלטה שיפוטית, ולפיכך ראוי לקרוא
אותו בדווקנות,
לנוכח הוראות חוק
יסוד: כבוד האדם וחירותו,
לרבות סעיף 10 שבו (עיינו: רע"א 2911/95 עו"ד
יוסי אברהם נ' עירית רמת-גן,
פ"ד כ"ג(1), 218, 227, (1999); בג"צ 7009/04עירית
הרצליה נ' היועהמ"ש (בהרכב
מורחב), פיסקה 84 בפסק דינו של הנשיא א'
גרוניס ופיסקה
10 בפסק דינה של השופטת ע'
ארבל).
26. הנה
כי כן נראה בעיני כי הקמה של "חזקת סבירות" ביחס לכל פעולות
הגביה, אשר בדעתה של הרשות להפעיל, בנוגע לכל חוב שהוא, ובלבד שהסכומים הנגבים אינם
עוברים את הרף המירבי הנקוב בתקנות –
עלולה להתברר, בנסיבות מסוימות, כסותרת את עקרונות המשפט החוקתי והמנהלי, והיא
איננה עולה בקנה אחד גם עם חובותיה של הרשות לפעול בסבירות ובמידתיות (זאת הן
במשמעות שעל הרשות לשקול את כל השיקולים הרלוונטיים טרם שתקבל החלטה, והן במשמעות
שעליה לערוך איזון ראוי בין שיקולים אלו), והכל במתינות ובהגינות (ראו באופן
כללי: ברק
ארז בעמ'
619, 729-723; שרגא ושחר, המשפט
המנהלי כרך
שלישי (2010) בעמ' 219-220, 228-227, 282-2633).
האמור
לעיל נכון ביתר שאת כאשר לא הרשות עצמה מפעילה את שיקול הדעת ביחס לאמצעי האכיפה
הננקטים, כי אם חברה חיצונית,
שלא זו בלבד שלא עומדת לה "חזקת התקינות המנהלית" ככזו, אלא שמוסכם כי מטרתה
העיקרית היא השאת רווחיה (השוו: בג"ץ 1083/07 ההסתדרות
הרפואית בישראל נ' משרד הבריאות (24.05.2012)).
יתר על כן הנטל להראות כי סכום ההוצאות שנגבה קיבל את אישור הממונה על הגביה, או מי
שהוסמך לכך על פי סעיף 12ד' לפקודת
המיסים (גביה) ועומד
בתנאי תקנה 2 לתקנות –
מוטל על הרשות, והמשיבות לא עמדו בשלב זה בכך.
27. בנסיבות
אלו, דומה כי למצער יש לבחון את טענותיהן של המערערות לגופו של עניין – מבחינת
העילה.
יחד עם זאת אין לקבוע כלל נוקשה על פיו אל להן להוצאות הישירות אותן ניתן להשית על
החייב, לעלות בכל מקרה על סכום החוב בתוספת הצמדה וריבית, שכן הוראת תקנה
3 לתקנותמאפשרת
מצב שכזה, ובלבד שהממונה על הגביה, או מי שהוסמך לכך על פי סעיף 12ד' לפקודת
המיסים (גביה) משתכנע
מטעמים מיוחדים שירשמו כי סכום ההוצאה כאמור לא יעלה על 50%% מגובה החוב
המקורי, בתוספת הצמה וריבית (עיינו גם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בדבר הפעלת הליכי
גביה מינהליים לפי פקודת
המיסים (גביה),
שפורסמה בתאריך 25.04.2012 בהתאם לסעיף 12ב1
לפקודת
המיסים (גביה) (י"פ
6405 מתאריך 25.04.2012), שם נקבע כי הפעלת אמצעי הגביה צריכה להיעשות במידתיות
ואין להטיל, או לממש עיקול מכל צד שלישי כלשהו מעבר לסכום החוב).
28. בענייננו
דומה כי למעשה לא נערך כל מידרג בין אמצעי
האכיפה השונים
שהופעלו, ועל פני הדברים קשה גם לראות בהכרח בפעולותיהן של המשיבות ככאלו העומדות
בחובות הסבירות והמידתיות. כך, למשל, כנגד המערערת 2 ננקט, לאחר משלוח שתי הודעות
דרישה – אמצעי האכיפה של עיקול באמצעות רישום מיטלטלין המנוי בסעיף 1(6)
לתקנות,
שעלותו 163.5 ש"ח, סכום שהוא מעבר לגובה החוב, בצירוף הפרשי הצמדה וריבית (155
ש"ח). ביחס למערערת 1, ננקטו נגדה – לאחר שליחת מכתבי הדרישה אליה – אמצעי האכיפה
של עיקול באמצעות רישום מטלטלין בעלות של 189.08 ש"ח, בהתאם לתקנה 1(6)
לתקנות, ו-20 עיקולים של נכסי חייב הנמצאים בידי צד ג', זאת לכאורה בהתאם
לתקנה 1(3)
לתקנות (אף
כי לא מובן מדוע נזקקו ל-20(!) עיקולים כאמור בעלות כוללת של 348 ש"ח ומדוע בוצעו
כל הפעולות הללו, כאשר החוב בצירוף ריבית פיגורים עמד על 150 ש"ח בלבד). פעולות אלו
נעשו בין תאריך 01.02.2012 (אזי נשלחה הודעת הדרישה הראשונה), ועד לתאריך
25.06.2012 – מועד הסדרת החוב.
בנסיבות אלו דומה כי קשה לראות כיצד ניתן לראות בהכרח את פעולותיהן של המשיבות
כפעולות סבירות ומידתיות (על פני הדברים ומבלי לקבוע מסמרות, דומה שפעולותיה של
המשיבה 2 סבירות ומידתיות יותר מאלו של המשיבה 1, וזאת בהתחשב, בין היתר, בחלוף
הזמן שבין הפעלתם של אמצעי
האכיפה השונים
שנעשו מטעמה בין מועד שליחת ההודעה הראשונה (בתאריך 01.11.2011) לבין
מועד הסדרת החוב (26.12.20122)).
זאת ועוד – אחרת. בעוד שפעולות המשיבה 2 עומדות לכאורה בהוראות תקנה 2
לתקנות (ובלבד
שנתקבל האישור הנדרש לכך על פי התקנה האמורה)
– פעולות המשיבה 1 חורגות לכאורה מהוראות תקנה
2 הנ"ל,
שכן הן עולות על 50% מגובה סכום החוב המקורי, בתופסת הצמדה וריבית. לפיכך יתכן
שבסופו של יום יהיה שוני לעניין רכיב זה בין המשיבה 1 לבין משיבה 22.
29. זה
המקום להעיר עוד כי סוגיות דומות התעוררו ועולות גם בהקשר לנהלי האכיפה בהליכי
הוצאה לפועל. כך, למשל, בדו"ח ביקורת מיוחד שנערך על ידי מבקר
המדינה בשנת
2016 בנושא מנגנון גביית חובות בהוצאה לפועל, נידון הצורך לפתרון בעיית הגידול
בסכום החוב המקורי בשיעור של מאות אחוזים נוכח הוספת אגרות ושכר-טרחה, כמו גם חיוב
עבור הוצאות נוספות, כגון מסירה אישית לחייב (ראו: דו"ח
מבקר המדינה, מנגנון
גביית חובות בהוצאה לפועל,
אפריל 2016 (להלן: דו"ח
מבקר המדינה)).
כחלק מהניסיון לפתור את הבעיה האמורה בהליכי הוצאה לפועל הוקם בהוצאה לפועל מסלול
מיוחד לשם גביית חובות כספיים עד לסכום מסוים כאשר בו הגורם היוזם והמקדם את תהליך
הגבייה הוא לשכת ההוצאה לפועל ולא הזוכה או החייב. על פי דו"ח
מבקר המדינה,
מסלול זה נועד, בין היתר לתת מענה ולו חלקי לבעיית אי ההלימה שבמסלול הרגיל לגבי
חובות בסכומים נמוכים, אשר בא לידי ביטוי בפער בין סכום החוב המקורי שבגינו נפתח
התיק ובין הסכום העומד לגבייה לאחר התוספות האמורות (ראו: דו"ח
מבקר המדינה,
בעמ' 83-82). דומה כי ניסיונות אלו הנעשים בתחום ההוצאה לפועל מלמדים אף הם
על הצורך לבחון לעומק את סוגיית סבירות ומידתיות ההליכים שננקטו נגד החייבים
בענייננו, ובפרט, כאמור, נוכח העובדה כי הרשות איננה זו, אשר שקלה בפועל את שיקולי
הסבירות והמידתיות, אלא זכיין חיצוני – בדרך של מיקור חוץ.
30. מן
המקובץ עולה, איפוא, לכאורה, כי המשיבות לא נהגו בסבירות ובמידתיות בגבייתן של
הוצאות אכיפה בגין פעולות שננקטו על ידן או מטעמן, לפי פקודת
המיסים (גביה) –
בין בכך שגבו "אוטומטית" את הסכומים המירביים הנקובים בתקנות,
בין בכך שלא בחנו מה היתה בפועל העלות הישירה הכרוכה בהפעלתו של כל אמצעי גבייה
שננקט (והופעל כאמור בידי מנגנון שנוהל ע"י זיכיון פרטי בדרך של מיקור חוץ). יחד עם
זאת דומה כי אין חובה להכריע בשלב זה באופן החלטי בסוגיה האם המשיבות פעלו בסבירות
ובמידתיות בכך שהן נקטו באמצעי אכיפה שעלות הפעלתם עולה על גובה החוב כדי לקבוע כי
דינו של הערעור להתקבל סופית בנקודה זו, וענין זה דינו שימשיך להתברר בעת שהדיון
יחזור לבית המשפט לעניינים מינהליים הנכבד, אשר אמור ממילא לדון ולפסוק גם ביתר
התנאים הנדרשים לשם אישור התובענה כייצוגית.
המשנה
לנשיאה רובינשטיין:
א.
חוות דעתו היסודית של חברי השופט מלצר מקובלת עלי. לרשות הציבורית חובה "להגינות
יתרה בהתנהגותה בכל
דרכיה (וזו)
ברורה לדידי כשמש בצהרי היום, עד כי אינה טעונה אסמכתאות; 'דבר שאינו מחוור ומבורר
אל נכון, מבקשים לו אסמכתאות ממקומות רבים' (מתוך אוצר המשלים
והפתגמים לי"ח
טביוב)" (רע"א 470/08 כרמל
התפלה בע"מ נ' מדינת ישראל (2010),
פסקה ט' (הדגשה במקור - א"ר)). מחובת ההגינות המוגברת והמובנת מאליה – ובודאי צריכה
להיות מובנת מאליה – אשר מוטלת על הרשות ביחסיה מול הפרט מתחייב, בבחינת פשיטא
ומושכלות יסוד, כי על הרשות להפעיל שיקול דעת זהיר והוגן בהתנהלותה. עליה, בגדר זה,
לאזן כראוי, ולשקול תדיר הן את הצורך בהפעלתה של הסמכות (בג"ץ 4374/15 התנועה למען
איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה(2016),
פסקה ק"ו), הן את אופן ההפעלה, באורח העולה בקנה אחד עם הוראות החוק
והתקנות.
ב.
בהתאם לכך, כמסקנת חברי, אף אני סבור, כי על פניו יש ממש בטענות המערערות.
קשה להלום, כי בידי המשיבות לגבות באופן
אוטומטי את
הסכומים הנקובים בתקנות, מבלי לערוך הבחנה בין הוצאות ישירות, אשר התקנות מאפשרות
את גבייתן, ואשר כרוכות בגבייתו הפרטנית של חוב קונקרטי, לבין הוצאות אחרות נוספות.
הכרעת הגביה איננה "ככה סתם", כמאמר השיר, אלא הכרעה מושכלת. מתעוררת גם שאלה
הטעונה בירור, והיא האם דרישת הרשות להחזר הוצאות מן החייב בכל מקרה בגין נקיטה
באמצעי אכיפה, שעלות הפעלתם גבוהה מסכום החוב, מבלי שתיתן דעתה לכך ותבחן את
החלופות השונות, עולה בקנה אחד עם הדרישה לסבירות באופן הפעלת הסמכות. ודוקו;
כנודע, עצם קיומה של סמכות היא שאלה שונה ונפרדת מסבירות הפעלתה. אמנם אציין, כי
לטעמי יש טעם, בחלק מן המקרים בגביה, אף כאשר הדבר אינו "כלכלי", וזאת מטעמים
חינוכיים-ציבוריים ומטעמי הרתעה. ואולם, איננו צריכים להכריע בשאלות אלה עתה, אלא
אך להחליט בשלב זה האם יש מקום ליתן הזדמנות לבירורן.
ג.
ועוד, השופט מלצר עמד על כך כי בנדון דידן לא הרשות המקומית עצמה מפעילה את שיקול
הדעת ביחס לאמצעי האכיפה הננקטים, כי אם חברה חיצונית, שמטרתה – מטבע הדברים – השאת
רווחים. אטעים את המובן מאליו, כי כאשר הרשות עורכת מיקור חוץ של סמכויותיה, אין
היא מתפרקת מאחריותה, ואף מוטלת עליה חובת פיקוח מוגברת. בהקשר אחר, ציינה השופטת
פרוקצ'יה, והדברים יפים גם לענייננו:
"תהליך
התפרקותה של המדינה מתפקידיה כספק שירותים לציבור בתחומים מסוימים לא גרעה מחובתו
של המשפט הציבורי להמשיך ולפקח על ספק השירות הציבורי גם כאשר הוא גוף יציר המשפט
הפרטי. התייחס לכך השופט זמיר בפרשת איגוד שמאי
הביטוח (שם,
בעמ' 650):'דווקא השינוי שהתרחש לאחרונה באופי המדינה ברוח השוק החופשי, מגדיל את
חשיבות הפיקוח. חופש אינו הפקרות. לכן, התפרקות המדינה מן התפקיד של ספק שירותים
ומצרכים צריכה להיות מלווה בפיקוח על אספקת שירותים ומצרכים על ידי המשק הפרטי.
השוק החפשי נותן הזדמנות למשק הפרטי לצבור כוח כלכלי רב. גם כוח כלכלי עלול להשחית.
אסור לשכוח את הלקח המר של המדינה המתירנית שאפשרה לכח הכלכלי לגרום תחת הסיסמה של
חופש, הרבה עושק ועוול. דוקא בתנאים של שוק חופשי נדרשת המדינה להגן על חלשים....'
(עע"מ 4011/05 דגש סחר
חוץ בע"מ ואח' נ' רשות הנמלים (2008),
פסקה 40; ראו גם דברי השופט מלצר בבג"ץ 1083/07 ההסתדרות
הרפואית בישראל נ' משרד הבריאות (2012),
פסקה 40; ולבסוף, דנ"פ 10987/07 מדינת ישראל
נ' ברק כהן (2009),
פ"ד ס"ג (1) 644, פסקה י"א ועמדתי העקרונית המסתייגת באשר להפרטה של שירותים
ציבוריים שלטוניים)).
אצטרף לדברים אלה ואטעים, כי בידי הרשות הציבורית ניתן, לצד הסמכויות המוקנות לה
בחוק, פיקדון יקר ערך – אמון הציבור, דבר זה ראוי שיעמוד לנגד הרשות השכם והערב.
אמנם אמון הציבור הוא מושג נזיל וחמקמק שלעתים נעשה בו שימוש יתר, אך דומה – גם בלא
שארחיק למחוזות אמפיריים – שהרושם המצטבר בעיני ציבור רחב, ובתוכם צעירים, מעצב יחס
ציני נטול אמון ואף חשדני כלפי רשויות לא מעטות בפעולתן. מכאן אף מתבקשת השאלה באשר
להיקף הכפפתם של גופים פרטיים, המחזיקים בסמכויות שלטוניות, לנורמות ציבוריות
ולפיקוח ציבורי (ד' ברק-ארז אזרח נתין
צרכן- משפט ושלטון במדינה משתנה (תשע"ב),
112), ולנוכח דו-מהותיות מעין זו (וראו הצעתו של א' הראל גופים
דו-מהותיים: גופים פרטיים במשפט המינהלי (תשס"ח),
פרק ד', להחלה לגבי גופים דו-מהותיים של דין שונה מזה החל על גופים פרטיים מחד גיסא
ושונה מזה החל על רשויות ציבורית מאידך גיסא).
ד.
לבסוף וחרף האמור, אציין, שלא נעלמה מעיניי התנהלותן של המערערות אשר עשו דין לעצמן
והפרו את החוק, ולכך נדרשה אף חברתי הנשיאה. אין זה אך שהרשות חבה חובת הגינות כלפי
הפרט, אלא גם מוטלת חובה על הפרט להתנהל בהגינות מול הרשות, אף שחובה זו אינה באותה
דרגה במלוא משפטה וחוקתה (בג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ
נ' משרד האוצר,
פ"ד נב(1) 289 (1998); עע"מ 7217/10 אילנית מרכז
לשיקום בע"מ נ' מדינת ישראל - הממונה על מחוז חיפה (2012),
פסקה ג'). יש להניח, מבלי שאטע מסמרות, שיינתן משקל להתנהלות זו של המערערות בהמשך
(ראו לעניין חובת תום הלב החלה לטעמי גם ביחסים שבין התובע הייצוגי ובא כוחו לבין
הנתבע הייצוגי עע"מ 2978/13 מי הגליל
-תאגיד והביוב האזורי בע"מ נ' יוסף אחמד יונס (2015),
פסקה מ"ב).
http://elyon1.court.gov.il/files/13/920/061/k05/13061920.k05.htm