השופט עמית:
28. במסגרת
העתירה הוזכרו מספר מושגים וטיעונים נורמטיביים שונים, בלי לעמוד על ההבדלים
ביניהם. בין היתר נטען להסתמכות לגיטימית; לקיומה של הבטחה מינהלית מחייבת; לתחולה
רטרואקטיבית פסולה של כללי הפקה והולכה; לקיומו של חוזה שלטוני בין הרשות לבין
העותרים; וכן ביקשו העותרים "לייבא" את העוולה של "גרם הפרת חוזה" מדיני הנזיקין
למשפט המינהלי. מבין הטענות הללו, שלוש האחרונות נראות בעיני פחות מתאימות, וראוי
למקד את הדיון בטענות העותרים להסתמכות הראויה להגנה ולקיומה של הבטחה מינהלית.
אציין כי הטענות אינן זהות, שכן "תוקפה המחייב של ההבטחה אינו מותנה בכך שמקבל
ההבטחה הסתמך עליה ושינה מצבו לרעה" (דפנה ברק-ארז משפט
מינהלי כלכלי 316,
326 (2013) (להלן: ברק-ארז)).
29. העותרים
הדגישו את אינטרס ההסתמכות, ואכן אין ספק כי מדובר באינטרס ראוי להגנה במסגרת המשפט
המינהלי. "אינטרס ההסתמכות עובר במשפט הישראלי כחוט השני וכי מן המשפט הפרטי
הועבר אינטרס זה למשפט הציבורי, שם מקובל כי מתוקף תפקידה כנאמן הציבור חבה הרשות
התחשבות באינטרס ההסתמכות של הפרט" (עע"ם 8329/14 עיריית
קרית אתא נ' קורן,
בפסקה 20 (31.5.2016); ודברי הנשיא א'
ברק בפסקה
19 לפסק דינו בבג"ץ 9098/01 גניס
נ' משרד הבינוי והשיכון (2004)
(להלן: עניין גניס)).
וכן נאמר: "אין ספק שהסתמכות בתום לב על פעולתה של הרשות ראויה להגנה,
בפרט כאשר מדובר בהסתמכות בעלת נפקות כלכלית" (בג"ץ 6414/15 ענק
הבטיחות נ' משרד התקשורת,
בפסקה 36 (15.8.2016); ראו גם: בג"ץ 6792/10 די.בי.אס
שרותי לווין (1998) בע"מ נ' כנסת ישראל (20.7.2014);
בג"ץ 1398/07 לביא-גולדשטיין
נ' משרד החינוך,
בפסקה 33 (10.5.2010)). עם זאת ראוי להזכיר כי:
"כדי
שהסתמכותו של הפרט תזכה להגנה, עליו להוכיח, לצד עצם קיומה של הסתמכות, גם כי
ההסתמכות היתה סבירה בנסיבות העניין [...] גם אם נניח כי אינטרס ההסתמכות של העותר
ראוי להגנה, אין בו כדי להגביל את סמכותה של הרשות. שיקול זה הוא אך אחד השיקולים
שאותם צריכה הרשות לבחון לצד שיקולים אחרים" (בג"ץ 8371/09 דורון
נ' שר הפנים,
בפסקה 16 לפסק דינו של השופט ע'
פוגלמן (7.7.2010)).
30. המשיבות
מצידן ביקשו לחסות תחת הכלל שלפיו "למשקיע אין זכות קנויה לכך שמדיניות כלכלית עליה
התבסס תימשך" (בג"ץ 3734/11 דודיאן
נ' כנסת ישראל,
פ"ד סו(1) 65, 91 (2012)). ואכן, עקרון זה חזר ונשנה בפסיקה, בפרט ביחס למדיניות
כלכלית מיטיבה, כגון פטור ממס או סובסידיה:
"מדיניות
כלכלית מיטיבה, דוגמת פטור ממס, איננה יוצרת זכות קנויה להמשך המדיניות, אף לא כאשר
אדם ביסס את התכנון הכלכלי ארוך הטווח שלו על קיומה של המדיניות" (בג"ץ
3644/06 שהנז
נ' משרד האוצר,
בפסקה 9 (23.9.2009)).
"אין
לשום אדם זכות מוקנית לכך שמדיניות כלכלית, עליה ביסס את חישוביו העסקיים, תימשך
[...] אדם, הנוטל סובסידיה או הטבה אחרת מהרשות הציבורית, נוטל על עצמו סיכוי עם
סיכון, והסיכון הוא, כי הסובסידיה או ההטבה יבוטלו או ישונו, ועליו לכלכל מעשיו תוך
לקיחת אפשרות זו בחשבון שיקוליו" (בג"ץ 198/82 מוניץ
נ' בנק ישראל,
פ"ד לו(3) 466, 470 (1982)).
ראו
גם: בג"ץ 4374/15 התנועה
למען איכות השלטון בישראל נ' ראש ממשלת ישראל,
בפסקה 4 לפסק-דינו של השופט ע'
פוגלמן (27.3.2016)
(להלן: עניין התנועה
לאיכות השלטון);
בג"ץ 6274/11 דלק
חברת הדלק הישראלית בע"מ נ' שר האוצר,
בפסקה 25 (26.11.2012)).
31. ראינו
כי הסתמכות עשויה לזכות להגנת המשפט המינהלי, ומצד שני אין להכיר בהסתמכות על
מדיניות כללית, ובפרט מדיניות שמעניקה הטבה כלכלית. ניתן היה לחשוב כי כללים
משפטיים אלה אינם יכולים לדור בכפיפה אחת, אך קריאה זהירה מראה כי הכלל שלפיו אין
לאדם זכות קנויה שמדיניות מסויימת תימשך, בא לשלול טענות להסתמכות
על מדיניות
כללית,
להבדיל מהתחייבות
ספציפית (מפורשת
או משתמעת) כלפי גורם מסוים. כלומר: ההסתמכות על מדיניות נוהגת, באופן כללי, אינה
ראויה להגנה משפטית, להבדיל מהסתמכות של אדם או קבוצה מסויימת על מצג קונקרטי
שהרשות יצרה כלפיהם. ציינתי בעבר, בהקשר שונה, כי "להבחנה בין ציבור מסוים לציבור
בלתי מסוים יש משקל במשפט המינהלי עצמו, כמו ההבחנה בין ציפיה שיש לציבור בלתי
מסוים לעומת הסתמכות והבטחה מינהלית לאדם או לציבור מסוים" (רע"א
2063/16 גליק
נ' משטרת ישראל,
בפסקה 31 (19.1.2017); ראו גם: יואב דותן "הבטחה מינהלית
לציבור" משפט
וממשל ה
465 (תש"ס); עניין התנועה
לאיכות השלטון,
בפסקה 5 לפסק-דינו של השופט פוגלמן; והשוו ברק-ארז בעמ'
321 וה"ש 28 שם). ודוק: העובדה כי גודלו של הציבור אליו מתייחסת המדיניות הוא
מוגבל, אינה קונקלוסיבית, ואין בה כדי לסווג את המדיניות כהבטחה מינהלית אשר מופנית
לציבור מסוים (השוו בג"ץ 3871/91 שמן
(תעשיות) בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר,
פ"ד מו(4) 272 (1992), שם למרות שהיה מדובר בקבוצה קטנה ומוגדרת של יצרנים בענף
השמן, נקבע כי אין מדובר בהבטחה מינהלית אלא במדיניות שהרשות זכאית
לשנותה).
יש
להבחין בין טענה להסתמכות על מדיניות לבין הבטחה שלטונית, ובדרך כלל, "הכרזה על
מדיניות אינה מהווה, כשלעצמה, הבטחה מינהלית" (ברק-ארז,
בעמ' 320). לפיכך, רשות שלטונית נהנית מסמכות רחבה לשנות מדיניות כללית, ואילו
יכולתה לחזור בה מהבטחה שניתנה לפרט כפופה למגבלות חמורות יותר, בהתאם
לנסיבות.
ומזווית
נוספת: אינטרס ההסתמכות מתמקד בשמירה על הקיים ואינטרס הציפייה הוא בסיכוי לשיפור
ביחס אליו (דפנה ברק-ארז "הגנת הציפייה במשפט המנהלי" עיוני
משפט כז
209, 212 (תשס"ג) (להלן:ברק-ארז:
הגנת הציפייה); דפנה
ברק-ארז "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי" משפטים כ"ז
17 (תשנ"ו) 17 (להלן: ברק-ארז:
הגנת ההסתמכות).
להבחנה בין הסתמכות לציפיה, יש נפקות גם במסגרת המוסד של הבטחה שלטונית. במקרה של
שינוי מצבו של הנבטח לרעה בעקבות ההבטחה, נאמר כי נפגע אינטרס ההסתמכות שלו. במקרה
של אכזבה בשל אי מימוש ההבטחה, נאמר כי נפגע אינטרס הצפיות של הנבטח
(אלכס שטיין
"הבטחה מנהלית" משפטים יד
255, 258 (תשמ"ה) (להלן: שטיין)).
ודוק: המשפט נכון להכיר בהבטחה מינהלית, גם ללא צורך להוכיח הסתמכות של מקבל ההבטחה
ודי בציפיה סבירה שההבטחה המינהלית יצרה, כמקור עצמאי לחיובה של הרשות, וזאת בהנחה
שהתקיימו כל יסודות ההבטחה המינהלית (קרי, הבטחה מפורשת וברורה שניתנה על ידי בעל
סמכות לתיתה והוא בעל יכולת למלא אחריה, מתוך כוונה שיהא לה תוקף משפטי מחייב, ואין
צידוק חוקי לרשות לסגת מהבטחתה). הרציונלים בגינם נכון המשפט המינהלי להכיר באינטרס
הציפיה הסבירה של הפרט, כדי כך שהוא נכון להורות על אכיפתה של ההבטחה המינהלית
כבעלת תוקף משפט מחייב הם: חובת ההגינות של הרשות כלפי הפרט; הבטחת יציבות פעולתו
של המנהל הציבורי; ושמירת אמון הציבור ברשויות השלטון (ראו, לדוגמה, בג"ץ
5018/91 גדות
תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' מדינת ישראל,
פ"ד מז(2) 773 (1993); בג"ץ 585/01 קלכמן
נ' ראש המטה הכללי,
פ"ד נח(1) 694 (2003)).
ונחזור
לאינטרס ההסתמכות. למרות שהסתמכות אינה מהווה אחד מהיסודות הנדרשים לאכיפת הבטחה
מינהלית, מטבע הדברים, ככל שהפרט שינה מצבו לרעה עקב הסתמכות על הבטחה, יינתן
משקל רב יותר לאינטרס הפרט. הסתמכות של ממש מצדו של מקבל ההבטחה מהווה טעם
כבד-משקל, העשוי למנוע השתחררות מהבטחה מינהלית (בג"ץ 142/86 דישון
כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות,
פ"ד מ(4) 523, 530 (1986); בג"ץ 127/80 אודם
נ' ראש עיריית ת"א,
פ"ד לה(2) 118, 121 (1980); ברק-ארז: הגנת
ההסתמכות בעמ'
50). ניתן להצביע על מספר שיקולים להגנת אינטרס ההסתמכות: יעילות כלכלית; צדק מתקן;
פיזור הנזק; חובת ההגינות המוגברת החלה על הרשות; וצידוק מוסרי-חברתי כללי –
אל לרשות להפר התחייבות או הבטחה שנטלה על עצמה (עניין גניס,
בעמ' 262). לצידוקים ולשיקולים השונים ראו ברק-ארז:
הגנת ההסתמכות, בעמ'
37-31; שטיין,
בעמ' 261-260)).
32. אחת
הדרכים לרכך את המתח בין הסתמכות על מדיניות נוהגת לבין הצורך בשינויה, היא באמצעות
קביעת הוראות מעבר, וכך נהגה הרשות גם במקרה דנא. כפי שנקבע בפסיקה:
"קביעתן
של הוראות מעבר מתבקשת מן הצורך להתחשב באינטרס ההסתמכות, שהוא אינטרס לגיטימי של
הפרט, שההגנה עליו עומדת ביסודם של דינים מספר מתחומי המשפט החוקתי והמינהלי [...]
חובתן של רשויות שלטוניות להתחשב בהסתמכות, ובמידת-מה גם בציפייה, ולקבוע הוראות
מעבר מקום שבו הוראות אלה דרושות באופן סביר להגנה עליהן, מעוגנת בין השאר בדיני
ההגינות, ההשתק, הסבירות והמידתיות" (בג"ץ 5936/97 לם
נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט,
פ"ד נג(4) 673, 689 (1999)).
"שינוי
מדיניותה של רשות והחלפתה במדיניות שהיא ראויה יותר או מתאימה יותר לנסיבות
המשתנות, כרוך בפגיעה בבני אדם מן הציבור, תמי הלב, אשר הסתמכו על מדיניותה הקודמת
של הרשות. על יסוד הסתמכות זו שלהם, השקיעו זמן ומשאבים, תוך צפייה שמדיניות זו
תמשיך לחול בעתיד. מטעם זה, במקרים רבים קיימת הצדקה לקביעתן של הוראות מעבר, אשר
תגנה על הסתמכותם הלגיטימית של אותם פרטים, על מדיניותה הקודמת של הרשות [...]"
(בג"ץ 10934/02 קיבוץ
כפר עזה אגודה להתיישבות חקלאית שיתופית נ' מינהל מקרקעי ישראל,
בפסקאות 7-6 (10.5.2004)).
חשוב
להבהיר כי אינטרס ההסתמכות אינו חזות הכל, וככלל, הוראות מעבר צריכות לבטא איזון
בין ההגנה על הסתמכות של הפרט בנסיבות העניין לבין יתר השיקולים, לרבות האינטרס
הציבורי בשינוי המדיניות (שם; בג"ץ
446/12 האגודה
לצדק חלוקתי בע"מ נ' מועצת מקרקעי ישראל,
בפסקה 46 ובפסקה 59 (26.8.2012)). מכיוון שאינטרס ההסתמכות אינו נהנה מהגנה מוחלטת,
ייתכנו גם נסיבות שבהן אין הכרח לקבוע הוראות מעבר, אם משום שההסתמכות או הפגיעה
בפרט היא קלה ואם משום שאינטרס ציבורי חשוב דורש שינוי מיידי (ראו והשוו: בג"ץ
471/11 חן
המקום בע"מ נ' המשרד להגנת הסביבה (23.4.2012); בג"ץ
4540/13 יש"ע
ירוקה נ' הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל,
בפסקאות 17 ו-19 (6.8.2014); זמיר,
1369-1366).