שלום לכולם,

 

המייל ארוך אבל אשמח אם תקראו את כולו.

 

ביום שני בלילה בכנסת בקריאה שניה ושלישית חוק חדלות פרעון ושיקום כלכלי. מדובר באחד החוקים הכלכליים והחברתיים החשובים והמורכבים שנחקקו בכנסת הזו וגם בכנסות שקדמו לה.

 

החוק כולל קרוב ל- 400 סעיפים המשתרעים על תחומי משפט רבים ומשפיע על זכויות יסוד לא מעטות. זהו אחד החוקים המורכבים והארוכים בספר החוקים.

 

החוק משנה בבת אחת תחום משפטי שלם על כל היבטיו – דין מהותי, סדרי דין, רגולציה ועוד.

 

להבדיל מחוקים תשתיתיים אחרים שהיו תוצאה של ועדות ציבוריות החוק נהגה ונכתב כולו בייעוץ וחקיקה בשיתוף פעולה של כל המחלקות. נדמה כי אין גוף אחר בממשלה וגם בסקטורים האחרים שהיה מסוגל לקדם פרויקט ענק מעין זה. החוק מדגים את העוצמה של ייעוץ וחקיקה ואת הפוטנציאל הגדול הטמון בשיתוף הפעולה בין המחלקות.

 

ההישג בחקיקת חוק תשתיתי ומורכב מעין זה מתעצם לאור ההבנה של הסביבה הכאוטית וחסרת הסבלנות שבה אנו עובדים. העבודה על החוק ארכה קרוב לשמונה שנים, מהן ארבע שנים בקצב גבוה.

 

החוק עוסק בחצר האחורית של המשפט המסחרי – באלה שאינם יכולים לשלם את חובותיהם וביחסיהם עם נושיהם. עד לחקיקת החוק הדין בישראל הסתמך בעיקר על פקודות מנדטוריות מיושנות ופסיקה שניסתה להשלים את החסר. דין חסר ומיושן זה, בעיקר על רקע התרחבות האשראי בישראל, פגע בחלשים, פגע בודאות העסקית ויצר סבך ביורקרטי מיותר.

 

החוק בא לשנות מצב זה מן היסוד. הוא נכתב מבראשית כמעט ללא אילוצים של דין קיים. לחוק קו ערכי – חברתי – כלכלי ברור – העדפת ערך השיקום של החייב אך מבלי לוותר על תשלום החובות של מי שיש בידו לשלם. הרעיון החברתי והכלכלי הוא שאין להתעמר במי שאין בידו לשלם. החזרתו של החייב למעגל חיים יצרני משרתת את הכלכלה בישראל אך גם את הפרט עצמו. החוק אף מגן על הנושים הקטנים ויוצר איזון בין הגופים החזקים במשק לחלשים על בסיס עקרונות של צדק חלוקתי.

 

החוק יוצר הליכים ברורים וודאיים ובעיקר מעביר נטל נכבד מההליכים מהליכים שיפוטיים להליכים מינהליים. הוא משנה בצורה משמעותית את התפקוד של מספר יחידות במשרד – כנ"ר, רשות האכיפה והגבייה ומערכת בתי המשפט. לצד יחידות אלה היו מעורבות בחוק יחידות נוספות במשרד – הסיוע המשפטי, הסנגוריה, רשות התאגידים והפרקליטות.

 

החוק הוא בראש ובראשונה הישג של האנשים של ייעוץ וחקיקה ושל המחלקה למשפט כלכלי. הקרדיט הוא בראש ובראשונה של ספי זינגר שהיה מוביל התהליך וניהל את הפרויקט במשך מספר שנים במקצועיות ובתבונה יחד עם מיכל אלבז. תרמו לחוק רבים אחרים – דלית זמיר שהחלה את הפרויקט, רוני טלמור שכתבה פרק אחד בחוק וסייעה בפרקים אחרים, שירן ברזילי ודורות של מתמחים וסטודנטים.

 

אציין כי ספי החל לעבוד על הפרויקט כמתמחה ומיכל החלה לעבוד עליו כסטודנטית. נתונים אלה מדגישים את החשיבות של ההשקעה במתמחים ובסטודנטים כדור העתיד שלנו.

 

לצד המחלקה למשפט כלכלי יש לתת קרדיט רב לטל גיז ולנעמה דוד מהיחידה להבניית החקיקה. בחוק גדול כמו זה יש חשיבות קריטית למבנה נכון של החוק ולכתיבה בהירה שלו. טל ונעמה הקפיצו את הנוסחים הראשוניים במספר דרגות והפכו לחלק מרכזי מהצוות הגדול שעבד עליו. לדרך בה נבנה החוק היה משקל משמעותי ביכולת להעבירו בכנסת.

 

קרדיט גדול יש להעניק לגור בליי לנעמה מנחמי וניצן רוזנברג מהלשכה המשפטית בכנסת שעבדו איתנו בשותפות מלאה ובשיטת עבודה ייחודית ותרמו רבות לחוק כפי שארחיב בהמשך.

 

בשל מורכבותו של ההליך, פעלנו בצורה ייחודית. אני מציע לכם ללמוד משיטת העבודה גם לפרויקטים תשתיתיים וגדולים אחרים:

 

א.      תמיכה פוליטית והובלה פוליטית – אמנם היוזמה לפרויקט היתה של ייעוץ וחקיקה, אולם השרה אימצה את הרעיון, ראתה בו פרויקט דגל של המשרד ותמכה בו פוליטית ומקצועית. פרויקט מורכב מעין זה מחייב תמיכה פוליטית משלב מוקדם מאוד וכך אכן היה. לתמיכה של השרה מראשית הדרך היה חלק מרכזי בקידומו. בעידן של תחרות על זמן וועדה בכנסת ותחרות על משאבים, לא ניתן לקדם פרויקט כזה ללא הובלה פוליטית.

ב.      תמיכה של המשרד – כיוון שהפרויקט מערב שינוי תפיסתי ביחידות רבות במשרד ומשפיע עליו מאוד, מנכלית המשרד אמי פלמור והסמנכ"ל אלדד קנטי ניהלו את הפרויקט יחד איתנו משלב ראשוני. לצורך כך אף מונתה פרויקטורית מטעם המשרד – אביגיל זרביב לפרויקט זה בלבד. היערכות המשרד לפרויקט כולל בהיבטי ארגון ותקציב נעשתה במהלך הליך החקיקה ולא לאחריו. בפרויקט מעין זה לא ניתן להתחיל את ההיערכות רק לאחר שהחוק עבור.

ג.        הכנר שיעבור את השינוי המרכזי ביותר בחוק היה שותף להליכים מתחילת הדרך – פרופ' דוד האן שאף היה יועץ לפרויקט בטרם נבחר ושותף מרכזי לאחר בחירתו, הכנרית הנוכחית סיגל יעקובי והיועץ המשפטי איתי האס תרמו תרומה משמעותית מאוד לפרויקט.

ד.      גם הנהלת בתי המשפט ורשות האכיפה והגבייה התגייסו לפרויקט. בכל יחידה החלה היערכות במהלך ההליכים והחקיקה תואמה עם יחידות אלה מראשית הדרך. את הפרויקט ליווהו הנשיא א' גרוניס ומנהל בתי המשפט מיכה שפיצר ומנהלי הרשות – דוד מדיוני ותומר מוסקוביץ' והיועצת המשפטית ענת הר אבן.

ה.      תיאום ממשלתי – החוק משפיע הרבה מעבר לגבולות משרד המשפטים ולכן רתמנו אליו את אגף התקציבים שתמך ותקצב את המהלך כולו. למהלך נרתמו גופי מדינה רבים – רשות המיסים, ביטוח לאומי, רשות שוק ההון, בנק ישראל, משרד הכלכלה רשות ניירות ערך, המועצה הלאומית לכלכלה ומשרדים אחרים. גם כאן פעלנו לשלבם מוקדם ככל הניתן ולהגיע איתם להבנות.

ו.        תיאום עם גורמי עניין – כיוון שבחוק היו מעורבים גופים רבים בעלי השפעה בחרנו לנהל את השיח עם גופים אלה מוקדם ככל הניתן לפני התזכיר ולאחריו. פעלנו כל הזמן לצמצם ככל הניתן מחלוקות שיעכבו את הליך החקיקה. החשש היה שבחוק מעין זה מחלוקות רבות יתקעו את הליך החקיקה ולכן היינו מוכנים לעיתים לוותר על רעיונות כדי להגיע להבנות. הגופים עליהם אני מדבר הם איגוד הבנקים, לשכת עורכי הדין, לשכת רואי החשבון, ההסתדרות, ארגוני מעסיקים וארגוני מגזר שלישי כמו עמותת ידיד. עם רוב גורמי העניין הגענו לכנסת "סגורים" – בהסכמות ובנקודות מחלוקת. רוב הגופים עמדו בהסכמות איתנו ובכך יועל מאוד הליך החקיקה.

ז.       ביצוע שלב הנוסח והבניית החקיקה לפני התזכיר – בשל מורכבות החוק וכיוון שחששנו מקבלת הפנים שהוא יקבל בשלב התזכיר, ערכנו את שלב ההבניה עם טל ונעמה כבר בשלב התזכיר ולא בשלב ועדת שרים כמקובל. כתוצאה מכך איכות החקיקה עלתה מאוד וניתן היה לנהל בצורה מושכלת את המומ לקראת ועדת שרים. גם קבלת הפנים לתזכיר היתה טובה בהרבה לאור איכות ההבניה של תזכיר החוק. השקענו בעבודת ההבנייה זמן רב מאוד כדי להביא לחוק קריא וברור והשקעה זו השתלמה מאוד.

ח.      השותפות עם הלשכה המשפטית בכנסת – לאור מורכבות החוק, שילבנו את הלשכה המשפטית בכנסת כבר בשלב התזכיר חודשים רבים לפני שהחוק הגיע לכנסת. גור בליי היה הפרויקטור של החוק כבר משלביו הראשונים והכיר אותו על בוריו עוד בטרם הגיעה הצעת החוק לכנסת. השילוב המוקדם של גור הביא לחקיקה טובה יותר, יצר קשר של שותפות בחוק שלנו ושל הלשכה המשפטית, זירז את הליך החקיקה וחסך את פרק הזמן שנדרש בדרך כלל ללשכה המשפטית ללמוד את החוק.

ט.      הליכי החקיקה – החוק לא התנהל כחוק של הקואליציה אלא כמאמץ משותף של כל חברי הכנסת המעורבים. ח"כ סלומיאנסקי הוביל את הליכי החקיקה אולם בחלק נכבד מהזמן בראש הועדה ישב ח"כ סעדי מהרשימה המשותפת. היכולת לגבש קונצנזוס סביב החוק תרמה לקידומו והביאה לכך שהוא אושר פה אחד ללא אף הסתייגות.   

י.        שילוב ידע בין לאומי – בתיווך המחלקה הבין לאומית שולבנו בעבודה של קבוצת חדלות הפרעון באונסיטרל. למדנו רבות בהיבטים של משפט משווה ולקחים ממדינות אחרות ובעיקר שילבנו בחוק פרק שלם של ניהול הליכים בין לאומיים שנכתב באו"ם. לשותפות בארגונים אלה חשיבות רבה בנושאים כבדים ואין לזלזל בהשתתפות בהם.

יא.   סיוע של גורמי חוץ – במהלך השלבים הראשונים של עבודת החקיקה הסתייענו בייעוץ חיצוני. הבנו שייעוץ זה יכול לעזור לנו באיסוף חומר ולימוד מנסיון שלא היה לנו. אין להתבייש בכך. עבודה זו סייעה לנו רבות ליצור את התשתית. אולם את פעולות הליבה של קבלת ההחלטות והניסוח עשינו בייעוץ וחקיקה.

 

לסיכום, חוק שהתחיל בייעוץ וחקיקה בתור אוסף של רעיונות הלך והתגבש צבר עוד ועוד תומכים וגורמי עניין עד שלבסוף בסוף תהליך ארוך עבר שלשום בקריאה שניה ושלישית.

 

חשוב לזכור היכן הכל התחיל והכי חשוב להבין שבלעדי ייעוץ וחקיקה זה לא היה קורה. לטעמי זאת אחת הסיבות לחשיבות העבודה בייעוץ וחקיקה.

 

כן ירבו.

 

אבי