שלום לכולם,
ביום 31.5.18 ניתן פסק דין חשוב של העליון (ע"א 7488/16
שולמית זליגמן ואח' נ' הפניקס חברה לביטוח (מיום 31.5.2018)), בעניין מעמדה של עמדת המאסדר בפרשנות הנחיותיו, מעמדם של "דברי הסבר בפרשנות חקיקה" ועמדתה הפרשנית של רשות מינהלית ביחס להסדרים נורמטיביים אותם היא מיישמת. מצ"ב ציטוטים נבחרים מפסק הדין.
בברכה,
דורון
"מעמדה של עמדת המאסדר בפרשנות הנחיותיו
29. פנייה למאסדר לצורך קבלת עמדתו ביחס למחלוקות המתעוררות בהליך אזרחי שהמאסדר אינו צד לו מעוררת שאלות שונות. כך למשל, נטען לפני בית משפט זה, כי על אף שמדובר בפרקטיקה
מקובלת בבתי המשפט, כלל לא ברור מה מקור הסמכות לנוהג האמור (ראו: רע"א 1534/16 שפירא בר אור נ' לאומי כארד בע"מ (14.4.2016) שם נקבע כי אין צורך להכריע בסוגיה העקרונית בנסיבות המקרה שם, והיא תוכרע בעתיד לבוא).
שאלה נוספת היא שאלה נורמטיבית-פילוסופית – האם ראוי לו לבית המשפט לפנות אל המאסדר לקבל את עמדתו ביחס לפרשנות הנחיותיו. המענה לתשובה זו משתנה בהתאם לתפיסת
תורת המשפט של האדם הבוחן אותה ולעמדתו ביחס למשמעותו של עיקרון "הפרדת הרשויות" במשטר דמוקרטי-מודרני (ראו והשוו: אהרן ברק שיקול דעת שיפוטי 347-346 (1987)).
ואולם, הצדדים לא עוררו סוגיות אלה לפנינו, ומשכך לא מצאתי כי ראוי להרחיב עוד בנדון. אעיר רק, בזהירות המתחייבת, כי לטעמי ישנה חשיבות מיוחדת בתובענות ייצוגיות
לקבלת עמדת המאסדר מקום בו קיימת עמימות נורמטיבית, כפי שיפורט עוד להלן.
30. מכאן, לשאלה העומדת במוקד המחלוקת שבין הצדדים בענייננו, והיא – מהו המשקל שיש לייחס לעמדת המאסדר בעת פרשנות הנחיותיו. הפסיקה לא עסקה בשאלה זו במישרין, אך דנה
בשאלות דומות שיש בהן כדי להשליך אף על ענייננו. שאלה דומה המשיקה לענייננו היא מהו המשקל שיש לייחס לדברי ההסבר לחקיקה בעת פרשנות החוק. שאלה נוספת המשיקה לענייננו עוסקת במשקל שיש לתת לפרשנות שמעניקה רשות מינהלית לדברי חקיקה אותם היא מיישמת ושמכוחם עליה לפעול.
עמדת המאסדר מכילה בתוכה את שני ההיבטים הללו: היא דומה הן לדברי הסבר לחוק המשקפים ומבטאים את עמדת המחוקק, והן לפרשנות שמעניקה הרשות המינהלית לדברי החקיקה אותן היא מיישמת, שכן המאסדר, כמו המחוקק, מנסח את הנחיותיו, וגם זה שאחראי על אכיפתן. משכך, להלכות המנחות
בשאלות האמורות תהיה משמעות בקביעת המשקל שיש לתת לעמדת המאסדר בפרשנות הנחיותיו.
מעמדם של "דברי הסבר" בפרשנות חקיקה
31. בפסיקה נקבע כי גם דברי ההסבר המצורפים בדרך-כלל להצעות חוק אינם נהנים ממעמד בכורה, וכי "הם נתון שיש להביאו בחשבון בהתחקות אחרי תכלית החקיקה ... אך אלה מהווים
אחד מכלי הפרשנות בלבד, ואין בהם, לבדם, להכריע" (ראו: ע"א 3115/93 יעקב נ' מנהל מס שבח
מקרקעין חיפה, פ"ד נ(4) 549, 564 (1997); ע"א 9111/08 הקופה לתגמולים ופנסיה של עובדי הסוכנות היהודית לא"י נ' מנהל מס שבח מקרקעין אזור ירושלים, פסקה י"ז (19.5.2011) (להלן: עניין הקופה לתגמולים); פרשנות החקיקה, 387-386). ואולם, נקבע כי בנסיבות בהן מדברי ההסבר
לחוק ניתן לחלץ אמירה חד-משמעית וברורה ביחס לאופן יישום החוק, אשר אף עולה בקנה אחד עם לשונו ועם תכליתו, תהיה בכך משום "ראיה ניצחת" לקבלת פרשנות זו (ראו: עניין הקופה לתגמולים, פסקה י"ז).
32. חרף הדמיון בין הסוגיות, מעמדם של דברי ההסבר ככלי פרשני אינו משליך באופן ישיר על ענייננו. זאת, מאחר שבניגוד לניסוח דברי ההסבר טרם חקיקת החוק ובמבט צופה פני עתיד,
קבלת עמדת המאסדר ביחס להנחיותיו במהלך הליך משפטי נעשית בדיעבד ולאחר פרסום הנחיות אלה. כמו כן, עמדת המאסדר המתבקשת אד-הוק נערכת בשים לב לסכסוך קונקרטי, ובענייננו – אף לאחר שטענות הצדדים נחשפו לפניו. זאת, בניגוד לאופיים הכללי והרחב של דברי ההסבר הנלווים להצעת
חוק, אשר אינם נסבים על נסיבות ספציפיות. הבדל נוסף ורלוונטי הוא כי הרשות המחוקקת, המנסחת את דברי ההסבר ואת החוק עצמו, אינה אמונה על אכיפתו, והיא מסיימת את מלאכתה עם חקיקת החוק. המאסדר, לעומת זאת, אחראי הן על ניסוח הנחיותיו, הן על אכיפתן, וממשיך לפעול ולהיות
מעורב באופן פעיל ביישומן.
עמדתה הפרשנית של רשות מינהלית ביחס להסדרים נורמטיביים אותם היא מיישמת
33. ככלל, קיימת תמימות דעים לפיה ניתן לייחס משקל מסוים לעמדתה הפרשנית של הרשות המינהלית המיישמת את הוראות החוק, ואולם הדעות חלוקות לגבי כובד המשקל שיש לייחס לעמדה
זו (ראו: ע"א 3847/16 עגלי תל שווק בקר בע"מ נ' מדינת ישראל, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, פסקה 11(ב) והאסמכתאות שם (11.3.2018) (להלן: עניין עגלי בקר)). בניגוד לעמדה האמריקאית, בה נוהגת גישה התומכת באימוץ הפרשנות הנוהגת על-ידי הרשות המינהלית כאשר היא פרשנות אפשרית,
הפסיקה הישראלית בוחנת כל מקרה לנסיבותיו (ראו: רע"א 3527/96 אקסלברד נ' מנהל מס רכוש – אזור חדרה, פ"ד נב(5) 385, 407 (1998) (להלן: עניין אקסלברד); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי - כרך א 84 ה"ש 3 (2010) (להלן: משפט מינהלי)).
34. באילו נסיבות ייטה בית המשפט לאמץ את פרשנות הרשות המינהלית? מהפסיקה עולה כי
מקום בו קיימת עמימות פרשנית, ולשון דבר החקיקה מאפשרת פרשנויות שונות, עשויה הפרשנות של הרשות המינהלית – ככל שהיא אינה סותרת את לשון ההוראה – להכריע את הכף.
כמו כן, ככל שההסדר הנורמטיבי עוסק בתחום הדורש מומחיות מקצועית והיכרות קרובה ומעמיקה עם יישום ההוראות בשטח, ייטה בית המשפט לאמץ את פרשנותה של הרשות המינהלית (בג"ץ 333/68 מפעלי מושבי הדרום חברה לפיתוח בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים, פ"ד כג(1) 508, 512
(1996); עניין אקסלברד, 408-407; עניין עגלי בקר, פסקה 11(ב)-(ג) וחוות דעתה של השופטת ד' ברק-ארז; אהרן ברק פרשנות במשפט – פרשנות החקיקה 801-800 (1993) (להלן: פרשנות החקיקה)). עמד על כך פרופ' יצחק זמיר בספרו הסמכות המינהלית:
"... במתן הפירוש, בית המשפט אינו מתעלם מן הפירוש שנתנה הרשות המינהלית. הוא מביא בחשבון שהחוק הפקיד את הסמכות בידי הרשות והטיל עליה את האחריות להפעלת הסמכות. הוא מודע לכך
שהרשות היא בעלת כישורים להפעלת הסמכות, לעתים אפילו בעלת מומחיות מיוחדת, והיא מתבססת על ניסיון מעשי. הוא מעריך את העובדה שהיא פועלת מתוך היכרות קרובה עם המצב בשטח, כדי לממש מדיניות שלטונית במסגרת המשאבים העומדים לרשותה. הוא מתחשב באפשרות שהפירוש המינהלי משקף
את הפרקטיקה המינהלית, שיש בה כדי ליצור ציפייה לגיטימית ותחושת הסתמכות מצד האזרח. כל אלה יש בהם כדי להקנות משקל רב לדעתה של הרשות באשר לפירוש החוק המקנה לה את הסמכות" (יצחק זמיר הסמכות המינהלית 224-223 (2010) (להלן: הסמכות המינהלית)).
35. כפי שצוין בעניין מעמדם של דברי ההסבר לחוק בעת פרשנותו, השאלה המתעוררת בענייננו אינה זהה גם לשאלת המשקל שיש ליתן לפרשנותה של רשות מינהלית ביחס להוראות נורמטיביות
אותן היא מיישמת. אמנם בשני המקרים מדובר בפרשנות שניתנת על-ידי רשות מינהלית להסדרים נורמטיביים החלים בשדה המשפטי בו היא פועלת. עם זאת, ההבדל העיקרי בין הסוגיות נובע מכך שבענייננו ההסדר הנורמטיבי אינו מיושם על-ידי הרשות המינהלית (המאסדר), אלא הוא נקבע ומנוסח
על-ידה, והוא נועד להיות מיושם על-ידי הגורמים הפועלים בשוק אותו מסדיר המאסדר (ובענייננו – המבטחים).
36. לאור כל האמור, אני סבורה כי יש מקום לשאוב השראה מההלכות המנחות ביחס למעמדם הפרשני של דברי הסבר לחוק כמו גם ממעמדה הפרשני של עמדת הרשות המינהלית ביחס להסדרים
שעל יישומם היא אמונה. ואולם, לנוכח ההבדלים עליהם עמדתי בין הסוגיות השונות, אפנה עתה לבחון את השיקולים הרלוונטיים והייחודיים שיש לשקול בעת קביעת מעמדה של עמדת המאסדר בפרשנות הנחיותיו."
דורון יפת, עו"ד
ממונה במחלקה למשפט העבודה בפרקליטות המדינה
רח' מח"ל 7 ירושלים
טל': 02-5419628/9; טל' ישיר: 02-5419846
פקס: 02-5419660; פקס ישיר:
02-6467019